Признание незаконными действий государственного органа

Оспаривание незаконных действий государственного органа

Адвокатское производство № 146г-15. Защита интересов юридического лица от незаконных действий государственного органа осуществлялась в арбитражном судопроизводстве. Поводом для обращения в суд явились следующие обстоятельства. Организация-перевозчик осуществляла обслуживание пригородного автобусного маршрута на основании договора с Минтрансом Московской области. В 2015 году в связи с изменением законодательства Министерство должно было тем перевозчикам, которые осуществляли перевозки пассажиров на основании договоров, выдать маршрутные карты в качестве основания ведения деятельности по новому закону. Недобросовестно действуя в интересах государственного предприятия, в целях вытеснения с рынка частных перевозчиков, Министерство стало проводить проверки предпринимателей, по результатам которых стало расторгать договоры с тем, чтобы не выдавать маршрутные карты.

В нашем случае события развивались следующим образом. На горячую линию Министерства поступили три обращения от пассажиров, якобы недовольных обслуживанием. Министерство назначило проверку соблюдения перевозчиком условий договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту. В ходе проверки инспектор по ручным часам выявил опоздание автобуса от времени, указанного на информационной табличке на остановочном пункте. По факту несоблюдения перевозчиком расписания движения по маршруту был составлен акт проверки государственным органом и выдано предписание устранить нарушение. Через некоторое время Министерство повторно провело проверку с целью проверки исполнения ранее выданного предписания и снова выявило отклонение автобуса от расписания. Посчитав, что перевозчик не исполняет предписания государственного органа, Министерство в одностороннем порядке расторгло договор на осуществление перевозок по маршруту и потребовало от перевозчика прекратить перевозки пассажиров.

В арбитражный суд нами были заявлены требования о признании незаконными действий Министерства по проведению проверок, признанию недействительными результатов проверки, отражённых в актах, предписаний, расторжения договора и требования прекратить перевозки.

Арбитражный суд вынужден был согласиться с нашими доводами и в полном объёме удовлетворил заявленные требования. Суду апелляционной инстанции также пришлось оставить решение в силе, не смотря на то, что один из членов судебной коллегии ранее выносил противоположное решение по аналогичному делу.

Остановлюсь подробнее на нашей аргументации.

По поводу признания незаконными действий государственного органа по проведению проверки соблюдения условий договоров на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам. Согласно ст. 201 АПК РФ, для признания судом незаконными действий органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие этих действий законам, иным нормативным актам и нарушение прав и законных интересов лица в сфере предпринимательской деятельности. Судом первой инстанции было установлено, что: действия Министерства по проведению проверки условий договоров не соответствовали закону, а вынесенные по результатам проверки предписания Министерство использовало как формальный повод для расторжения с Обществом договоров на осуществление перевозок, что создало препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности.

Для правильного понимания сути сложившегося между перевозчиком и Министерством правоотношения в связи с проведением проверки, необходимо было, в первую очередь выяснить, что же проверяло Министерство под видом соблюдения условий договоров?

Судом первой инстанции было установлено, что фактически Министерство проверяло соблюдение перевозчиком расписания движения автобусов по маршрутам пассажирских перевозок. В соответствии распоряжением о проведении проверки, её правовым основанием являлся соответствующий административный регламент. Однако, данный регламент запрещает проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции Министерства.

В системе арбитражных судов Российской Федерации сложилась устойчивая практика, согласно которой, несоблюдение графика (расписания) движения на утвержденном и внесённым в реестр Минтранса России межрегиональном автобусном маршруте рассматривается как нарушение лицензионных, то есть обязательных требований и условий при осуществлении пассажирских перевозок, а не как нарушение условий согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Обязанность перевозчика организовать надлежащий контроль соблюдения расписаний движения транспортных средств установлена правилами обеспечения безопасности перевозок пассажиров, то есть нормативно-правовым актом, принятым в соответствии с законом о безопасности дорожного движения. Таким образом, обязанность организовать надлежащий контроль соблюдения расписаний является обязательным требованием, установленным федеральным законодательством.

В соответствии с законом о защите предпринимателей, деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая посредством проведения проверок, называется ни чем иным, как государственным контролем. То есть, проверяя соблюдение перевозчиком расписания движения транспортных средств, Министерство фактически осуществляло государственный контроль.

Имело ли в момент проверки Министерство полномочия на осуществление государственного контроля?

Суд первой инстанции сделал однозначный вывод о том, что Министерство имело полномочия на осуществление регионального государственного контроля.

Полномочия Министерства по осуществлению регионального государственного контроля в сфере транспортного обслуживания населения были основаны на нормах закона Московской области об организации транспортного обслуживания населения.

Исходя из фактического наличия у Министерства полномочий по осуществлению регионального государственного контроля, суд первой инстанции вполне обоснованно применил закон, регулирующий соответствующие правоотношения, а именно: закон о защите прав предпринимателей, поскольку согласно регламенту исполнение Министерством функции по осуществлению регионального государственного контроля должно осуществляться в соответствии с этим законом.

Также суд первой инстанции обоснованно указал на то, что фактическое осуществление Министерством государственного контроля при проведении проверки соблюдения условий договоров, подтверждается документам, которыми были оформлены результаты проведённой проверки: акты, предписания, запись в журнале проверок.

Таким образом, результаты проверки соблюдения условий договоров, во время которой был проведён контроль обязательных требований, были оформлены в соответствии с административным регламентом по осуществлению регионального государственного контроля.

Какие нарушения закона допустило Министерство при проведении проверки соблюдения условий договоров?

Во-первых, Министерство не согласовало проведение проверки с органом прокуратуры, как того требуют нормы ст. 10 Закона о защите прав предпринимателей, согласно которым внеплановые выездные проверки предпринимателей и юридических лиц на предмет соблюдения ими обязательных требований могут проводиться на основании, в том числе, нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены). Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки.

Согласно ответу Прокуратуры Московской области, в октябре 2015 года заявление о согласовании внеплановой проверки в отношении перевозчика из Министерства не поступало.

Во-вторых, судом первой инстанции были выявлены грубые нарушения требований к организации и проведению проверок, установленных законом о защите прав предпринимателей.

Так, судом первой инстанции был установлено, что обращения на «горячую линию», послужившие основанием для проведения внеплановой выездной проверки, не позволяют установить обратившихся лиц, поскольку их адреса являются вымышленными.

Установленные обстоятельства назначения проверки по искусственно созданным обращениям граждан судом первой инстанции квалифицированы в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 20 закона о защите прав предпринимателей как грубые нарушения в части оснований проведения выездной внеплановой проверки, которые в соответствии с ч. 3 ст. 10 закона о защите прав предпринимателей не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

По поводу признания недействительными актов проверки и предписаний.

Во-первых, в силу того, что в соответствии с ч. 1 ст. 20 закона о защите прав предпринимателей результаты проверки, проведённой с грубыми нарушениями, не могут являться доказательствами нарушения обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля или судом, выявленные судом первой инстанции грубые нарушения послужили основанием для признания недействительными результатов проверки, отражённых в актах и предписаниях.

Таким образом, раз результаты незаконной внеплановой выездной проверки, а также повторной проверки, были признаны судом первой инстанции незаконными и, соответственно, не порождающими правовых последствий, документы Министерства, в которых были отражены эти результаты, а именно: вышеуказанные акты и предписания, обоснованно были признаны недействительными.

Во-вторых, судом первой инстанции были выявлены такие самостоятельные основания для признания недействительными предписаний, как неопределённость и неисполнимость.

Суд посчитал, что выданные Министерством предписания неисполнимы, поскольку невозможно повернуть течение времени вспять и устранить до определённого срока отклонение от расписания конкретного рейса, выполненного, соответственно неделей ранее.

В-третьих, суд первой инстанции установил, что проверка соблюдения перевозчиком расписания движения транспортных средств проводилась с нарушением методики осуществления контроля за соблюдением параметров пассажирских перевозок с использованием системы спутниковой навигации по маршрутам регулярных перевозок, поскольку: показатель «регулярность движения» не вычислялся, автоматизированные системы контроля не применялись, в актах отсутствуют сведения о применении каких-либо средств измерений.

В-четвёртых, судом первой инстанции были выявлены конкретные обстоятельства, при которых предписания, незаконно выданные Министерством перевозчику по результатам проверки, содержали властное волеизъявление, порождающее определённые правовые последствия.

Фактической целью проведённой Министерством проверки было выявление нарушений перевозчиком условий договоров на осуществление пассажирских перевозок. При этом указанные договоры содержали условие о том, что Министерство вправе расторгнуть договор в связи с неисполнением перевозчиком предписаний государственных органов.

В связи с неисполнением указанных предписаний, Министерство направило перевозчику уведомление о расторжении договоров, а впоследствии в одностороннем порядке расторгло договоры на выполнение пассажирских перевозок, чем воспрепятствовало осуществлению им предпринимательской деятельности.

Таким образом, решение суда о недействительности предписаний, выданных Министерством по результатам проверки, является логически и юридически обоснованным, единственно верным способом защиты нарушенных прав и законных интересов перевозчика в экономической сфере.

В заключение отмечу, что аргументация со ссылками на законодательные акты, даже очень убедительная, не всегда принимается судами, поскольку на всякий закон есть другой закон, позволяющий не применять первый. Однако наши доводы о подложности жалоб пассажиров, основанные на доказательствах о том, что таких людей не существовало, думаю, имели решающее значение в этом деле.